Datagrunnlag

Datagrunnlaget er basert på rapporteringsskjemaet IS-24/8, og inneholder til sammen 782 kvantitative og kvalitative variabler (hoved- og delspørsmål) i 2023. I dette kapitlet redegjør vi for datagrunnlaget som ligger til grunn for tabellene og figurene som er framstilt i rapporten. Datainnsamling og kvalitetskontroll av dataene beskrives detaljert i det følgende.

Kommunenes rapportering til Helsedirektoratet gjennom IS-24/8, gir en unik mulighet til å følge utviklingen i samlet ressursinnsats fordelt på tjenester til henholdsvis voksne og barn og unge, tiltakstype og personellets utdanningsnivå – over tid og på tvers av finansieringsordninger. Vi kjenner ikke til andre land som har tilsvarende data på psykisk helse- og rusarbeid i lokale tjenester.

Ettersom det er den samlede ressursinnsatsen som går til psykisk helse- og rusarbeid i kommunen som skal beregnes, finnes det ikke årsverksdata som kan trekkes ut fra en database i SSB eller i kommunene. Det er krevende å gjøre slike anslag fordi mange tjenester kan være involvert, men kommunene har opp gjennom årene utviklet egne metoder for å anslå antall årsverk. De får også tilgang på 'hjelpeark' for å sammenstille informasjon fra de ulike tjenestene. Datagrunnlaget er dermed ikke egnet til å sammenlikne nivå på årsverkene mellom enkeltkommuner, men brukes primært til å følge utviklingen i fagfeltet på nasjonalt nivå.

Betinget av grundig datakontroll, er dette sannsynligvis den beste måten å innhente datagrunnlaget for psykisk helse- og rusarbeid på i dagens system. I helse- og omsorgstjenesteloven (LOV-2011-06-24-30), er kommunenes ansvar spesifisert til å omfatte alle pasient- og brukergrupper, herunder personer med somatisk eller psykisk sykdom, skade eller lidelse, rusmiddelproblem, sosiale problemer eller nedsatt funksjonsevne. Om KOSTRA videreutvikles til å differensiere på ulike målgrupper, vil det være naturlig å innlemme IS-24/8-rapporteringen i KOSTRA.

Skjemaet revideres årlig av SINTEF i samarbeid med Helsedirektoratet og referansegruppen for at datagrunnlaget som hentes inn skal være så oppdatert og anvendbart som mulig. Gjennom egen og andres forskning på feltet, blir stadig nye problemstillinger som helsemyndighetene mangler informasjon om, identifisert. Når datainnsamlingen oppleves å være dynamisk og aktuell, er det større rapporteringsvillighet.

Det er Helsedirektoratet som har det overordnede ansvaret for datainnsamlingen, og i vår kommunikasjon med kommunene argumenterer vi for at datagrunnlaget utgjør viktig styrings-informasjon til helsemyndighetene. Dette er sannsynligvis avgjørende for at kommunene velger å rapportere. Høy dekningsgrad er også et resultat av et godt samarbeid mellom rådgiverne hos statsforvalteren, forskere i SINTEF og sterk innsats fra Sentio AS som drifter vår nettbaserte løsning, purrer og følger opp eventuelle tekniske utfordringer. Dersom Sentio ikke lykkes med å få tak i riktige folk i kommunene, eller vedkommende ikke svarer, tar SINTEF kontakt med rådgiveren for psykisk helse og/eller rusarbeid hos statsforvalteren som dekker den aktuelle kommunen. Da kan rådgiveren gi oss et annet navn enn det vi har fra før, eller ta kontakt med kommunene for å oppfordre de til å rapportere. I 2017, 2018 og 2019 leverte alle kommunene årsverkstall. I pandemiårene 2020 og 2021 involverte vi ikke statsforvalteren i samme grad som tidligere år, fordi vi ikke har ønsket å legge press på de eller på kommuner som kunne ha en krevende driftsituasjon under pandemien. I 2020 ble mange ansatte omdisponert til testing og sporing, og i 2021 var det i tillegg store oppgaver knyttet til vaksinering i kommunene. Det er fortsatt ettervirkninger av pandemien i en del kommuner, og mange opplever stor etterspørsel til tjenestene. Vi har derfor ikke vært like pågående for å få de til å svare som i årene før 2020. I 2022 og 2023 har vi prioritert å få inn informasjon om årsverksutviklingen, der vi har nær full dekning (97 prosent). Men det er noe lavere dekning på øvrige spørsmål, og omtrent 92 prosent av kommunene har besvart disse spørsmålene i 2023. Alt i alt er vi fornøyde med resultatet av årets datainnsamling.

2.1      Felles rapportering for psykisk helse- og rusarbeid

I 2015 ble rapporteringen for kommunalt psykisk helse- og rusarbeid slått sammen. Årsaken var at mange kommuner hadde slått sammen disse tjenestene til egne enheter, og at det over flere år hadde vært kunstig for mange kommuner med to separate rapporteringer. Tidligere hadde Rambøll ansvaret for datainnsamlingen for kommunalt rusarbeid (IS-8) og SINTEF for psykisk helsearbeid (IS-24). SINTEF har siden 2015 ansvaret for hele datainnsamlingen, og rapporteringen kalles nå IS-24/8 fordi både IS-24 og IS-8 er godt innarbeidede begreper i mange kommuner.

I 2023 ble data samlet inn felles for psykisk helse og rus for niende gang. Tallene som presenteres i denne rapporten gjelder situasjonen i kommunene våren 2023. Kommunene bes om å ta utgangspunkt i uke 5, eller finne en annen representativ uke.

Det er kun Oslo som leverer data på bydelsnivå, og alle de 15 bydelene rapporterte i perioden 2015-2019. I 2021 var det to bydeler som ikke rapporterte, og i 2022 var det én bydel som ikke svarte og én som bare svarte på årsverksendring. I tillegg leverer den sentrale Velferdsetaten og Helseetaten i Oslo egne data på noen årsverk, men i 2021 og 2022 ble det ikke levert tall fra Velferdsetaten. I 2023 har alle bydelene deltatt, men bydelene Sagene og Nordre Aker har kun levert årsverkstall.

Det er 12 kommuner/bydeler som ikke har deltatt i 2023, og 20 som delvis har deltatt, ved å kun rapportere årsverksinformasjon uten å svare på resten av spørsmålene. For de 12 kommunene/bydelene som ikke har rapportert, har vi brukt 2022-tall, og disse er:

• 1856 Røst kommune
• 3011 Hvaler kommune
• 3424 Rendalen kommune
• 4219 Evje og Hornnes kommune
• 4223 Vennesla kommune
• 4626 Øygarden kommune
• 5006 Steinkjer kommune
• 5020 Osen kommune
• 5028 Melhus kommune
• 5034 Meråker kommune
• 5052 Leka kommune
• 5413 Ibestad kommune

Alle disse kommunene rapporterte i 2022.

Tabell 2.1 viser fordelingen av antall kommuner/bydeler etter rapporteringsstatus etter avsluttet datainnsamling 21. juni og kommunestørrelse målt med antall innbyggere. Figur 2.1 viser prosentvis fordeling i størrelsesgruppen.

Tabell 2.1      Antall kommuner/bydeler etter rapporteringsstatus etter befolkningstall, 2023.

* Inkludert Velferdsetaten og Helseetaten

Mest komplette data kommer i 2023 fra kommuner med 50 000 innbyggere eller mer, utenom Oslo, der alle 19 kommunene har fullført rapporteringen. Blant de 79 minste kommunene i landet, med færre enn 2000 innbyggere, er det fem kommuner (6 prosent) som ikke har respondert.

Figur 2.1 Prosent av kommunene etter rapporteringsstatus fordelt etter befolkningstall, 2023.

Tabell 2.2 og figur 2.2 viser tilsvarende fordeling etter fylke, og det er heller ingen betydelig geografisk variasjon i rapporteringsstatus.

Tabell 2.2 Antall kommuner/bydeler etter rapporteringsstatus etter fylke, 2023.

Mest komplette data kommer i 2023 fra Rogaland (som i 2022), der alle 23 kommunene har respondert. Alle bydelene i Oslo og kommunene i Vestfold og Telemark og i Møre og Romsdal har levert årsverksinformasjon, mens det særlig er mange i Trøndelag som ikke har respondert i 2023.

Figur 2.2 Prosent av kommunene etter rapporteringsstatus fordelt etter fylke, 2023.

Kvalitetskontrollen i 2023 avdekket en del avvik, omtrent som i 2022. I noen tilfeller har kontakt med den enkelte kommune ført til korrigeringer i antall årsverk, og i andre tilfeller har vi brukt tall fra 2022 fordi det var betydelig avvik mellom rapporterte årsverk fordelt på tiltak og årsverk fordelt på utdanningsgrupper.

Som vist i tabell 2.3 har 44 prosent av kommunene valgt å la hovedansvarlig for utfyllingen ta imot innspill fra de andre relevante tjenestene uten å gjennomføre et felles fagmøte, og dette er omtrent som i 2019. I 2023 har 31 prosent valgt å organisere det som et felles fagmøte for psykisk helse- og rusarbeid, med både tjenester til voksne og til barn/unge, mens noen flere enn i 2020 og 2021 (12 prosent) har valgt å besvare skjemaet i felles fagmøte for psykisk helse- og rusarbeid, separat for henholdsvis tjenester for voksne og tjenester for barn/unge.

Tabell 2.3      Hvordan kommunene har valgt å organisere besvarelsen av spørreskjemaet IS-24/8 i 2019-2023.

Vi har også spurt om hvor mange ansatte som har bidratt med innspill i rapporteringen. Når vi summerer opp svarene, finner vi at det er 1815 personer som har vært involvert i kartleggingen i 2023. Dette betyr at ti prosent av alle rapporterte årsverk har bidratt i rapporteringen, og dette er tilsvarende som i 2021 og 2022. I 2019 var det 14 prosent, så pandemien kan ha bidratt til at færre involveres i utfyllingen.

At så mange ansatte er involvert i rapporteringen viser hvor komplekst dette er. Brukerne finnes i ulike tjenester og det er bare kommunene selv som kan gjøre et anslag på årsverksinnsatsen. Det er en omfattende jobb og de må ta kontakt med flere tjenester, enheter, avdelinger som gir bistand og hjelp til personer som har psykiske helseproblemer/lidelser og/eller rusproblemer/lidelser og få de til å anslå årsverk som går til målgruppen. Det er også dette som beskrives av de som har krysset av for "Annen organisering". Det nevnes også at Teams-møter brukes for å fylle ut kartleggingsskjemaet eller andre typer møter mellom ulike aktører. Hver kommune finner frem til det som fungerer best hos dem og det må kanskje prøves ut ulike løsninger:

En del oppgir at det er virksomhetsleder og avdelingsledere som fyller ut:

Besvarelsen er fra virksomhet psykisk helse, er utfylt i samarbeid mellom virksomhetsleder og avdelingsledere.

Eller de har hatt et hovedmøte og hatt etterarbeid etterpå:

De som ikke kunne delta i møtet har fått skjema og levert svar, ringt ved utydeligheter

Noen har delt utfyllingen mellom tjenester til voksne og til barn/unge:

Delt utfylling mellom barn og voksentenesten.

Men andre oppgir at det har vært vanskelig å få med barn/unge:

Ikke møte med tjenester for barn/unge i år

Andre oppgir at de ikke hadde satt av nok tid:

Det ble dessverre ikke satt av nok tid til besvarelsen i år. Besvarelsen er mer krevende enn det var tatt høyde for.

Kommunene finner ulike måter å løse rapporteringen:

En kombinasjon. Felles fagmøte og gjennomgang mellom lederrepresentant for psykisk helse- og rusarbeid til barn, unge og voksne, samt innspill fra andre ansatte i kommunen.

Innspill fra kollegaer til hovedansvarlige for utfylling for kommunalområde oppvekst og for kommunalområde helse og velferd. Deretter har vi samkjørt rapporteringen.

Kommunalsjef sammen med kommuneoverlege. Innspill fra ansatte i ROP og kommunalsjefer for skole og barnehage

Store kommuner må involvere mange:

Har hatt dialog/ gått gjennom aktuelle spørsmål med leder v/familiesenter, barneverntjeneste, hjemmetjeneste, Oppfølgingstjeneste; ROP og miljø- habiliteringstjeneste, Tildelingskontor, ansatte ved ROP og kommuneoverlege.

Kontakt med enkelt tjenester for spesifikke spørsmål. 27 tjenester har levert inn tall

Og det kan variere litt fra år til år hvordan det løses:

I år ble det mange mailer med mange ansatte som har gitt gode tilbakemeldinger og sørget for at vi sammen kan få levert årets rapportering. Har også hatt et fagmøte.

Det er anslagsbaserte årsverkstall som rapporteres av kommunene. Kommunene må først identifisere brukere som får tjenester fordi de har et psykisk helse- og/eller rusproblem. Deretter må de finne ut hvor mange årsverk som er knyttet til behandling og oppfølging av disse brukerne. I store kommuner må de bruke andre metoder enn i små kommuner, og det vil være variasjon i hvordan kommunene beregner anslagene. Prosjektet har hatt som hovedmål å følge nasjonal utvikling, men de senere årene har det blitt lagt større vekt på å gjøre tallene sammenliknbare mellom kommuner. Dette arbeidet vil fortsette i 2024, og da forventer vi et brudd i tidsserien fordi årsverkskategoriene skal gjøres tydeligere og det arbeides for at det skal bli lettere å rapportere. Særlig utdanningsgruppene må forenkles, fordi mange melder om at de ikke har oversikt over nøyaktig kompetanse blant ansatte, for eksempel hvem som har fullført videreutdanning og etterutdanning fra ett år til et annet.

VEKTEDE OG UVEKTEDE TALL

Uveide gjennomsnitt viser gjennomsnittet for alle kommunene uten å ta hensyn til at kommunene varierer i størrelse. Små og store kommuner betyr like mye i beregningene, noe som gjør at beregningene er følsomme for ekstremverdier i småkommunene. Et gjennomsnitt av rater (årsverk pr. innbygger) vil være et uveid snitt.

Veide gjennomsnitt brukes for å gi større kommuner relativt større vekt når vi snakker om det totale tjenestetilbudet for hele landet. Dette er nettopp fordi store kommuner omfatter en større andel av befolkningen, og siden alle innbyggerne er "like mye verdt", må det tas hensyn til at det er flere som omfattes av tjenestetilbudet i store kommuner i forhold til i små kommuner. En rate som er veid vil være basert på en separat summering av teller og nevner, og deretter er raten beregnet.

Ved å presentere både veide og uveide gjennomsnitt kan vi derfor se om det er særlige forskjeller mellom store og små kommuner. Dersom det veide snittet er høyere enn det uveide kan vi si at store kommuner har høyere nivå på den aktuelle variabelen relativt til mindre kommuner. I denne rapporten er det i all hovedsak benyttet veide gjennomsnitt.

I dette prosjektet er det bestemt at kommunene skal være anonyme når det gjelder svar på kvalitative spørsmål. Dette betyr at kommunene anonymiseres når vi benytter sitat. Ulempen med dette, er at kommunene ikke kan ta kontakt med andre kommuner som de ser de har felles problemstillinger med ut ifra sitatene. Det kan være at de ønsker erfaringsutveksling eller trenger konkrete råd i for eksempel oppstart av nytt tilbud. Årsaken til at det er anonymt, er at det ligger en del sensitiv informasjon i sitatene, for eksempel om samarbeidspartnere. I tillegg tror vi rapporteringen fra kommunene får høyere kvalitet om de er trygge på at informasjonen ikke benyttes til andre formål enn de er informert om. Datagrunnlaget kan brukes til forskning, men enkeltkommuner vil ikke kunne identifiseres i publikasjoner eller presentasjoner av resultatene.

Datagrunnlaget fra 2022 ble fra 2023 gjort for første gang gjort tilgjengelig på ressursportalen.no og planen er at dette skal fortsette i inneværende og kommende år.

ANALYSER AV KVALITATIVE SVAR

Det er svært mange spørsmål med åpne svarkategorier og mange muligheter for skriftlige kommentarer til kvantitative spørsmål. Dette innebærer store tekstmengder, og medfører et stort analysearbeid når mange kommuner svarer. Samtidig er det viktig informasjon som kommer fram og svarene fortjener grundige analyser. Vi har utviklet en metode for å analysere store tekstmengder, og metoden er publisert i en internasjonal artikkel (Ose, 2016)¹¹⁸. Metoden presenteres kort i det følgende.

Fullkoding av kvalitative data betyr at innholdet i alle sitater er kodet etter en kodeliste som genereres parallelt med kodingen. Metoden er tilpasset prosjekt med bredt definerte problemstillinger. Dette er en tematisk koding på detaljert nivå som gjøres ved hjelp av standard Microsoft Office-program. Teksten kodes etter ulike tema. Deretter sorteres teksten i hovedtema og undertema. Metoden sørger for at datagrunnlaget utnyttes godt, og at det ikke er tilfeldig hva som tas med innenfor samme tema. På noen av spørsmålene får vi til en kvantitativ kartlegging av de åpne svarene, og kan vise fordelingen i en tabell eller i en figur. Det varierer i hvilke tilfeller vi velger å gjøre hva, og beslutningen styres av kompleksitet i svarene og vurderinger som for eksempel om det er det mulig å sammenlikne svarene fra kommunene. Noe er typisk småkommuneproblematikk, mens annet er mer generelle funn. Noen ganger kommer det fram noe helt nytt, mens andre ganger bekrefter funnene tidligere presenterte resultater. Det kvalitative datagrunnlaget inngår først og fremst som kontekst til de kvantitative svarene og beskrivelsene brukes som eksempler. Men vi bruker også svarene på de åpne spørsmålene for å utvikle treffsikre svaralternativer dersom det senere skal gjøres kartlegginger av for få oversikt over omfang og for å følge utviklingen.

Fra 1. januar 2020 var det store endringer i kommune- og fylkesinndelingen, og det er nå 356 kommuner[1] fordelt på 11 fylker. Med bydelene er det totalt 372 kommuner/bydeler som forventes å rapportere. I 2021 - 2023 er det ingen endringer i kommunestruktur.

[1]https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/kommunereform/nye-kommuner/id2470015/

Vi spør også om kommunedirektør/rådmann/administrasjonssjef/kommunalsjef har godkjent rapporteringen. Og i 2023 var det 65 prosent som svarte at rapporteringen var godkjent gjennom delegasjon, og 5 % direkte ved gjennomsyn.

Tabell 2.4      Svar på spørsmål om rådmann/administrasjonssjef/kommunalsjef har godkjent rapporteringen. 2019 – 2023.

https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/kommunereform/nye-kommuner/id2470015/